为环境打官司，中国环保NGO们走过的公益十年
07-14-2022 游溪林
2022年是联合国人类环境会议召开50周年，在这个世界各国政府、国际机构第一次共聚一堂讨论当代环境问题，探讨保护全球环境站略的国际会议上，通过了被后来认为是开创了现代社会环境保护事业的“第一推动力”的《联合国人类环境会议宣言》，这项宣言和它所代表的人类社会共治精神直至今日仍在推动各国政府积极参与环境保护。
2022年也是中国启动环境保护现代法治化的50周年，从生态环境“入宪”、到新旧《环保法》修订施行，中国的环保法治进程不断加深。本期报道，我们聚焦NGO - 一个为环境诉讼似乎从不惜力，但话语权却“永恒边缘”的“小众群体”，和他们走过的10年公益诉讼之路。
沙丘一个叠着一个，每阵风过，都会扬起一道沙尘。在这里行走，初来乍到的人要小心翼翼才能不被风沙堵住口鼻。
腾格里沙漠横跨西北三个省，在其满目土黄色的单调画面中，却曾一度冒出黑色、黄色、暗红色的巨大污水池。那是2013年，环保志愿者发现有企业通过排污管道将工业污水直接排放到腾格里沙漠腹地，大片的污水和泥浆被留在露天晾晒。为了调查污染情况，当时任职于中华环保联合会的马勇带着记者来到内蒙古阿拉善、宁夏中卫等地。顺着恶臭刺鼻的气味，他们找到了后来检测出大量超标污染物的污水池。此外，附近牧民的饮用水中也被发现致癌物质苯酚严重超标。
“2014年8月29日，内蒙古腾格里沙漠腹地，一根排污管通到建在沙漠腹地的排污池，把从3.2公里外引出的工业污水直接排放到沙漠里，污染沙漠并威胁从附近流经的黄河。” 图源：新京报
沙漠并非不毛之地，这里的绿洲和地下水系统滋养着牧民与牲畜。未经处理的工业污水直排不仅影响荒漠土壤，污水渗透还可能造成地下水污染。通过媒体的不断曝光，腾格里沙漠污染案在2014年达到了社会关注的高点。国家最高领导人作出整改批示，国务院成立专项调查组，内蒙古有数十名官员在此后被免职或处分，涉事企业也受到行政处罚。
此后，污染案逐渐归于沉寂，被破坏的沙漠依然如旧，可后续如何展开治理和修复却似乎已经无人再关心。
2015年，马勇来到中国生物多样性保护与绿色发展基金会（绿发会）任职，负责基金会法律方面的工作。这一年，受到广泛瞩目的新环保法开始实施。修订后的法律从制度层面明确了环境公益诉讼的形式，并第一次规定社会组织在一定限制情况下可以作为原告提起诉讼。在此之前，虽然地方上有过环境公益诉讼的试点，但立法还处于空白，规模和力度都极其有限，环保团体与司法系统之间也鲜有交集。
既然有新法规，马勇再次想到腾格里沙漠污染案的尴尬境地，决定换个思路，推进污染方责任落地。
“那个时候，行政追责、刑事处罚都已经告一段落，大家以为这个事情已经画上句号，企业也觉得该干啥干啥。但实际上，环境依然被损害、没有人治理，如果就这样算了，我们付出了巨大的代价，依然没有换回来对受损害环境的修复……我个人觉得是不可以的，”现任绿发会副秘书长的马勇在回忆当时与同事提起诉讼的心路历程时说道。
这显然是一个冒险之举。彼时，尽管法律刚刚向社会组织敞开环境公益诉讼的大门，地方法院对此却既不熟悉也无意主动推动。2015年8月，绿发会向宁夏中卫市中级人民法院提交诉状，起诉涉事的8家企业污染腾格里沙漠，提出希望被告消除环境危险、修复生态、或成立专项基金委托第三方修复生态等诉讼请求。
案子还没到举证阶段，就在第一步“卡了壳”。当地法院认为绿发会的业务范围没有写明环境公益诉讼，以原告资格不适合不予立案，驳回了诉讼。
对于社会组织而言，类似的“身份尴尬”非但不鲜见，反而一路伴随着民间力量介入环境保护的全过程。2011年，云南曲靖发生严重的重金属污染事件，企业非法倾倒铬渣致珠江源头南盘江附近水质、土壤遭铬污染，牲畜纷纷生病或死亡。
当时，公益诉讼还未制度化，民间环境保护团体“自然之友”联合“重庆市绿色志愿者联合会”就曲靖铬渣污染对涉事化工企业提起诉讼，试图通过法律手段制止非法排污行为、推动企业治理和修复已经造成的环境损害。然而行动之初，就遭到资格质疑。
新闻机构关于污染影响范围的梳理 “云南曲靖有5000吨铬渣倒入水库，致使水库致命六价铬超标2000倍。事后云南将30万立方米受污染水，铺设管道排入珠江源头南盘江。珠江流域示意图特别指出，南盘江为珠江正源，珠江发源于曲靖，于广州附近的磨刀门注入南海。” 图源：浙江在线新闻中心
虽然那个时候云南已经有环保法庭，但只受理过官方诉讼，民间组织的起诉还未有先例。起草了曲靖案民事起诉状的环境律师曾祥斌曾在接受《法制日报》采访时表示，他们担心法院不立案，大家“竹篮打水一场空”，所以只能在诉状上模仿此前官方的用词，诉讼标的也报了个偏保守的数字，“怕把法院吓住”。
经过多方面努力，曲靖案后来成功立案。这个后来被媒体报道为“草根NGO环境公益诉讼第一案”的诉讼也成为社会组织打环境官司的“高光时刻”，被司法界、公益界公认具有“里程碑”意义，为后来公益诉讼作为一项制度纳入新环保法提供了一定助力。
“在（环境）公益诉讼整个制度的发展过程中，比较倾向于是实务推动立法和理论的一个过程，就是先有了实务，后面立法和理论才跟上，” 自然之友总干事、法律团队负责人刘金梅在接受 TMRW 采访时说道。
2015年，在身份质疑面前，绿发会向宁夏高院、中卫中院寄送上诉状，一直上诉至最高人民法院。几经周折，最高法以终审裁定的方式支持了绿发会的原告资格，最终得以立案。两年后，案子在中卫市中院一审调解结案，被诉企业共计承担5.69亿元用于修复和预防土壤污染，并承担环境损失公益金600万元。这起环境公益诉讼案件也成为典型，被最高法列为指导性案例。“相当于国外的判例，”马勇说。
马勇在2019年长三角一体化生态环境法治论坛上就“环境公益诉讼进展和若干问题思考”专题发言 图源：凤凰新闻
多年经济高速发展后，随之而来的各种污染与环境问题，让政府逐步意识到保护环境的重要性，环保标准也在曲折中有所提高。
法律制度的明确毫无疑问为环保团体打开了做事空间，让社会组织在生态环境保护的工作中，可以依靠的不再只有抗议、谈判等传统策略，还有公益诉讼作为检验伤情和推动治疗的长期手段。当沉默的空气、水、和动植物登上法庭时，有关它们的故事也就不再只是黑箱。“（社会组织发起诉讼）通过外围、第三方监督的形式，加重污染肇事方或生态破坏方的法律责任，使得它不敢、不能或不愿去破坏，”马勇说。
尽管如此，在实践中，社会组织因诸多因素限制，在介入度上相对有限，检察院仍是提起环境公益诉讼的主流主体。根据环境新闻网站“中外对话”在2019年的盘点，在中国境内注册的500多万家社会组织中，约有700家满足适格主体的法律要求，但仅有不到40家社会组织有财力和人力提起公益诉讼。中伦律师事务所的统计也发现，虽然中国环境诉讼案件数量总体呈逐年上升趋势，但增量主要来自检察机关提起的诉讼，由社会组织主导的诉讼增长并不明显。
成本高昂是社会组织面临的一大难题。以曲靖案为例，诉讼在曲靖市中级人民法院得到立案后，自然之友面临的第一道门槛便是举证难。法院要求原告对污染的影响程度进行司法鉴定，而鉴定的费用却很高。在曲靖的南盘江畔，企业非法倾倒的铬渣有5000余吨，加上长年累月被不知道危险的当地人拉去做路基的铬渣，污染影响面积非常之大。向相关机构咨询后，自然之友得到的鉴定报价是100万元起。
刘金梅说，这笔钱自然之友掏不出来，“任何一家社会组织都出不起100万起的鉴定费”。当地法院曾建议将曲靖市环保局同列为原告，协助解决司法鉴定，但环保局表示，预算有限，无力分担鉴定费用。
碍于经济问题，环境损害鉴定最后未能进行，原告被告也因此拉锯9年，诉讼迟迟没有结论。在这期间，当地环保局通过行政手段推动企业完成了污染治理，司法机关也推动双方重回谈判桌，最终采用了自然之友委托专业机构出具的专家意见，协定双方签订调解方案。根据南方都市报报道，不算后续的治理工程，涉事企业为曲靖案初步治污支付的账单就高达3亿元。
2020年8月3日，云南省曲靖市中级人民法院将民事调解书送达至原告手中。图源：自然之友
为了克服鉴定贵的问题，司法部在近年明确检察机关提起环境公益诉讼的鉴定费可由鉴定机构先垫资，不必自身预付。目前，这个优惠还没有普及到社会组织，“高昂的成本妨碍了许多力量弱小的社会组织参与到环境公益诉讼里，”刘金梅说。
在民间组织参与环境公益诉讼走过至少10年之际，民间立场还能否持续地得到官方支持，还有待观察。等待立案审理仍然是民间团体发起诉讼后常常面对的局面，久拖不立或立案后迟迟不审渐成常态。
比如，2021年5月，针对连云港市开发黄海海岸、将滩涂改造成沙滩的建设项目，自然之友认为该项目在为候鸟觅食地的滩涂改造将破坏包括国家二级保护动物半蹼鹬等在内的候鸟栖息环境，于是将开发公司和环评报告编制单位一并诉上法院，要求海岸带建设工程立即停工。案子获得当日立案，但一直未能开庭审理。今年4月，此案因疫情原因被中止审理。迄今为止，自然之友一共提起的53起案件中，仍有20多起案件还在审理过程中。
半蹼鹬和黑尾塍鹬在鱼塘中整理羽毛 图源：自然之友
从新环保法修订至今，无论实践方还是参与方，环境公益诉讼在中国都还在不断学习和适应。马勇提到，现今制度还有许多需要完善的地方。不同的案件天差地别，例如，对于生物多样性的保护更多是预防性诉讼，而污染问题则是事后追诉，已经有了侵害结果。但实际诉讼操作中，由于处于“一锅搅”的状态，不同类别的环境诉讼没有区分，所以涉事企业面临的处分最后可能是相似的，马勇说。
随着环境问题的主流化，环保在今天的公众舆论空间有了更多声量。然而实践中的个中滋味，也只有当局者才知晓。为河流、土地、空气打官司不代表就没有风险，诉讼涉及到众多的利益纠葛，NGO 面对的是各个方面的不确定性。“诉讼从来都是有风险的一件事情。到今天为止，我们提起的每一个案件都有非常大的风险。一个案件在最终的结果出来之前，永远都不知道最后的结果可能是什么，”刘金梅说。
虽然充满博弈，一些工作仍在打开。随着环保团体专业性的提高，刘金梅相信，草根团体仍有机会做出突破。目前，国内包括环境律师在内的专业资源仍然匮乏，行业急需人才来持续创造影响力。作为法律专业毕业的资深律师，她鼓励法学院或学习环境的年轻人将眼界打开，多看看新的选择和机会，也许可以在不同的道路上贡献力量。“其实眼界可以放得更多元一些嘛。”
